Por uma Reforma Política que Radicalize a Democracia Brasileira

com vistas à apreciação pela“Comissão Especial destinada a efetuar estudo e apresentar propostas em relação à Reforma Política. – CEREFPOL”, da Câmara dos Deputados

 

Brasília, 7 de julho de 2011

A reforma política tem sido tema recorrente no Parlamento brasileiro, mas isso não tem resultado nas mudanças que se mostram urgentes. As transformações por que passa a sociedade brasileira apontam, no campo do exercício da política, para a exigência de transparência da representação política e de efetivo controle do exercício do poder. Compete ao Parlamento compreender essas exigências e promover as mudanças institucionais que atendam aos anseios da sociedade.

No sentido de contribuir com esse processo, foi criada em março de 2007, no âmbito da Câmara dos Deputados, a Frente Parlamentar pela Reforma Política com Participação Popular. Na atual Legislatura, a Frente passou a contar também com a participação de 36 senadores, além de 211 deputados federais e 27 organizações da sociedade civil. A Frente é conduzida por uma Coordenação Colegiada composta por deputados, senadores e as organizações da sociedade civil; essa particularidade busca atender a reivindicações de que o debate sobre reforma política deve se estender para além do Congresso Nacional, contando com ampla participação da sociedade civil organizada.

Justamente por isso, a Frente tem apoiado a iniciativa da Comissão Especial em realizar audiências públicas para ouvir todos os segmentos da sociedade, deslocando-se inclusive aos Estados para a realização de Conferências Estaduais Sobre a Reforma Política. Esse procedimento da Comissão – apesar de exigir mais tempo e esforço – certamente conferirá mais legitimidade e representatividade à proposta que apresentará à Casa.

No sentido de influir no debate e de contribuir com a construção de uma proposta de Reforma Política que faça avançar a democracia no país, a Frente Parlamentar apresenta estas ideias que resultaram de amplo debate realizado pela sua Coordenação e que constam deste documento como propostas para a reforma política, com vistas ao aperfeiçoamento da democracia representativa e ao efetivo exercício da democracia direta.

É imperativo que o país aperfeiçoe seu marco institucional, de modo a capacitá-lo para o cumprimento da missão histórica que lhe está reservada no presente e no futuro. Para tanto, espera-se dos agentes políticos visão estratégica propiciadora de mudanças estruturais do sistema político brasileiro e que assegurem o cumprimento do que preconiza o parágrafo único do art. 1º da Constituição Federal:

“Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.”

 

APERFEIÇOAMENTO DA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

Sistema Eleitoral

Eleição de deputados federais, distritais, estaduais e vereadores pelo sistema proporcional, mediante voto em listas partidárias pré-ordenadas, com alternância de gênero

A adoção do voto em lista partidária pré-ordenada representará significativo avanço para o sistema eleitoral brasileiro.

Esse mecanismo, utilizado há décadas em vários países (notadamente na Europa), tem o propósito de fortalecer os partidos políticos, uma vez que: possibilita maior racionalidade e barateamento das campanhas eleitorais, evitando que candidatos da mesma legenda disputem entre si; estimula maior vivência partidária dos filiados e dos interessados em candidatar-se; facilita sobremaneira a atuação fiscalizadora da Justiça Eleitoral; estimula a maior identificação ideológica dos partidos; e possibilita o enfrentamento de um dos maiores problemas do sistema eleitoral brasileiro, qual seja, a excessiva personalização da atividade política, resultando em clientelismo e coronelismo crônicos.

Para evitar que a elaboração das listas seja indevidamente apropriada pelas cúpulas partidárias, devem ser definidas em convenções partidárias, com a presença de pelo menos 15% dos filiados e fiscalização da Justiça Eleitoral. Além disso, propõem-se o prazo mínimo de filiação de um ano para os que desejarem se candidatar, conferindo, assim, maior legitimidade ao processo de elaboração da lista. Outrossim, defende-se a lista pré-ordenada com alternância de gênero, com vistas a corrigir a subrepresentação das mulheres nos espaços de poder. Esta seria condição para que as listas partidárias sejam registradas. Com a composição paritária das listas, assegurar-se-ia a inclusão, na participação política, de mais da metade da população brasileira, atualmente alijada da representação política na esfera parlamentar e em outros espaços de poder da estrutura do Estado.

Por fim, a adoção do voto em lista pré-ordenada produzirá importante aperfeiçoamento do sistema de voto proporcional: a garantia da transparência de voto. Atualmente, no sistema de lista aberta e com a possibilidade de coligação entre os partidos, o voto do eleitor acaba por contribuir para a eleição de outro candidato com o qual por vezes não guarda qualquer afinidade. No voto em lista pré-ordenada, o eleitor tem plena segurança sobre o destino do seu voto.

Algumas objeções ao sistema de voto em lista pré-ordenada são invocadas. No que diz respeito à alegação de concentração de poder nas cúpulas partidárias, é de se notar que é, justamente, o atual sistema político-partidário e eleitoral que gera o coronelismo e o autoritarismo das direções partidárias, constituindo-se em obstáculo ao funcionamento democrático dos partidos. Esse quadro, por si só, justifica a necessidade de mudanças do sistema eleitoral e das normas de organização dos partidos políticos. Quanto à alegação de que a proposta feriria a democracia ao suprimir o direito do eleitor escolher seu candidato, registre-se que o voto em lista partidária pré-ordenada é adotado em muitas das principais democracias do mundo, caracterizadas pelo desenvolvimento e estabilidade de suas instituições.

 

Fim das coligações em eleições proporcionais e instituição de federação partidária

A Frente propõe também o fim das coligações partidárias nas eleições proporcionais (deputados federais, distritais, estaduais e vereadores). As coligações, exclusivamente para fim eleitoral e sem compromisso com atuação parlamentar, são reconhecidamente uma das graves distorções do sistema proporcional. Alianças eleitorais entre partidos sem nenhuma identidade entre suas propostas, e a existência da chamada “legenda de aluguel”, contribuem para o descrédito dos partidos, dos políticos e, pior, da própria política, razões mais que suficientes para se propor sua extinção.

Entretanto, a completa eliminação da possibilidade dos partidos políticos realizarem alianças poderá produzir o efeito indesejável ao prejudicar os partidos que, sem grande densidade eleitoral, possuem inestimável patrimônio político-ideológico e valiosa contribuição à história política e à democracia brasileira, e, como tal, precisam ser preservados e fortalecidos.

Nesse sentido, propõe-se a instituição de “federação partidária”. Trata-se da associação de dois ou mais partidos políticos por período não inferior a três anos, para funcionamento eleitoral e parlamentar; nessa aliança, cada partido preserva seu registro e sua identidade, mas atuarão como uma única agremiação. Eventual defecção implicará a perda do funcionamento parlamentar.

 

Eliminação da figura da candidatura nata

A Lei das Eleições estabelece que os titulares de mandatos eletivos têm assegurado o direito de nova candidatura, a despeito inclusive da própria vontade do respectivo partido político (§ 1°, art. 8º, Lei 9.504/1997), regra esta que se encontra suspensa em decisão cautelar do Supremo Tribunal Federal – STF. A Frente sustenta a opinião de que essa regra, de fato, desiguala injustificadamente os candidatos, constituindo-se em privilégio que deve ser eliminado do sistema.

Ademais, a elaboração democrática de lista pré-ordenada pelos partidos pressupõe a isonomia entre todos os filiados, ou seja, devem concorrer à composição da lista em igualdade de condições, logrando êxito aqueles que convencerem a maioria dos convencionais de que seus nomes merecem compor a chapa que será apresentada pelo partido ou pela federação.

A par disso, importante notar que a regra não se coaduna com a manifestação do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) que sacramentou a tese de que os mandatos pertencem aos partidos políticos. Compete a estes, portanto, com base na autonomia de que gozam, elaborar a sua lista de candidatos sem a limitação da existência de candidatos naturais.

 

Revogação da exigência de obtenção do quociente eleitoral para efeito do preenchimento de vagas remanescentes da aplicação do quociente partidário

O Código Eleitoral de 1965 estabelece nos seus artigos 106 a 109 as regras de distribuição de vagas no sistema proporcional. Por tais regras, há uma primeira distribuição de vagas entre os partidos, resultante da aplicação do quociente eleitoral e partidário; em uma segunda rodada de distribuição, para preenchimento das vagas remanescentes, os partidos e coligações que não tenham obtido o cociente eleitoral são excluídos, conforme determina o § 2º, do Art. 109:

“Art. 109 – Os lugares não preenchidos com a aplicação dos quocientes partidários serão distribuídos mediante observância das seguintes regras: (Redação dada pela Lei nº 7.454, de 30.12.1985)

I – dividir-se-á o número de votos válidos atribuídos a cada Partido ou coligação de Partidos pelo número de lugares por ele obtido, mais um, cabendo ao Partido ou coligação que apresentar a maior média um dos lugares a preencher;  (Redação dada pela Lei nº 7.454, de 30.12.1985)

II – repetir-se-á a operação para a distribuição de cada um dos lugares. (Redação dada pela Lei nº 7.454, de 30.12.1985)

§ 1º – O preenchimento dos Iugares com que cada Partido ou coligação for contemplado far-se-á segundo a ordem de votação recebida pelos seus candidatos. (Redação dada pela Lei nº 7.454, de 30.12.1985)

§ 2º – Só poderão concorrer à distribuição dos lugares os Partidos e coligações que tiverem obtido quociente eleitoral. (Redação dada pela Lei nº 7.454, de 30.12.1985)”

 

Esse comando legal gera uma evidente distorção na representação popular ao converter a exigência de atendimento ao quociente eleitoral em verdadeira cláusula de barreira que, em alguns Estados, chega a ser equivalente a 12% dos votos. A simples supressão desse dispositivo ampliaria a representação democrática e eliminaria essa cláusula de barreira do sistema eleitoral brasileiro, possibilitando que as representações parlamentares possam expressar a vontade popular de maneira fiel e coibindo mais uma distorção do sistema proporcional.

 

 

Financiamento de Campanha Eleitoral

 

O atual modelo de financiamento de campanhas eleitorais é em boa parte responsável pelas distorções de representatividade parlamentar e pelos escândalos que têm desacreditado o exercício da política, contribuindo para o afastamento do cidadão comum dos assuntos de interesse maior da coletividade. A extinção do atual sistema de financiamento majoritariamente privado, adotando-se o financiamento público exclusivo de campanhas eleitorais é uma medida que representará um divisor de águas na política brasileira.

Sua principal virtude é certamente a de igualar as condições em que as forças políticas travam a batalha pelo voto popular, diminuindo de modo relevante a influência do poder econômico no processo eleitoral. É absolutamente necessário que um partido que tenha candidatos sem grandes posses tenha as mesmas condições econômicas para angariar votos que uma legenda cujos candidatos sejam majoritariamente grandes empresários ou latifundiários. Por outro lado, não é aceitável que candidatos recebam ajuda financeira de instituições privadas em troca de interesses particulares, em detrimento do interesse público.

Não basta, todavia, que os recursos para as campanhas eleitorais sejam exclusivamente públicos; é preciso também que sejam distribuídos de maneira justa de modo a corrigir a grande disparidade econômica existente entre as maiores e menores legendas. Defendemos, então, que os recursos destinados ao financiamento público das campanhas eleitorais sejam distribuídos da seguinte maneira: 50% sejam distribuídos igualmente a todos os partidos com registro definitivo no TSE; os outros 50%, distribuídos aos partidos proporcionalmente, tendo por base o número de votos obtidos no último pleito para a Câmara dos Deputados.

Acrescente-se ainda que a proposta da Frente Parlamentar prevê que o financiamento público seja acompanhado de pesadas sanções para punir toda e qualquer doação irregular ou uso de recursos em campanha que não sejam públicos. Assim, caso se trate de ilícito praticado por pessoa física, aplicar-se-á multa de 5 a 10 vezes a quantia doada; se pessoa jurídica, multa de 5 a 10 vezes a quantia doada, além da proibição de participar de licitações e/ou firmar contratos com o Poder Público por 5 anos. Para os candidatos beneficiados indevidamente, havendo conduta dolosa, estarão sujeitos à cassação do registro ou do diploma; quanto aos partidos ou federações, sofreriam multa no valor de 3 vezes o valor recebido em doação.

A adoção do financiamento público, todavia, implica a adoção do voto em lista partidária pré-ordenada, sob pena de persistirem os vícios decorrentes do financiamento privado atual. A adoção conjugada do financiamento público exclusivo de campanha com a instituição do voto em lista partidária pré-ordenada tornará mais transparente o uso de recursos em campanhas; possibilitará também melhores condições para a atuação do Ministério Público Eleitoral e da Justiça Eleitoral, pois não seria mais necessária a gigantesca estrutura para fiscalizar milhares de candidatos, passando-se a acompanhar os gastos e as prestações de contas periódicas apenas das campanhas dos partidos políticos.

A corriqueira objeção que se tem apresentado ao financiamento público exclusivo de campanha eleitoral, a de se custear campanhas dos políticos com o dinheiro dos impostos do contribuinte, não resiste à constatação de que o contribuinte já é bastante onerado pela corrupção desenfreada que, na maioria das vezes, tem origem no próprio financiamento privado das campanhas eleitorais.

 

 

Fidelidade Partidária

 

A Frente reafirma sua posição em defesa da fidelidade partidária como princípio fundamental para o pleno funcionamento da democracia brasileira. É preciso recuperar a confiança da sociedade nos partidos políticos e em seus parlamentares, cuja imagem vem sofrendo crescente desgaste.

O atual sistema proporcional com lista aberta e coligações esdrúxulas, além do troca-troca partidário, contribui para que a decisão de voto do eleitor seja desrespeitada. Portanto, veio em boa hora manifestação do TSE, reafirmando o princípio da fidelidade partidária e a tese de que os mandatos pertencem aos partidos políticos.

Cumpre, então, ao Congresso Nacional consagrar em lei o princípio da fidelidade, estabelecendo, porém, limites mais restritivos, no sentido de coibir brechas que permitam escapar da fidelidade. É o caso, por exemplo, da criação e/ou fusão de partidos, com o objetivo de contornar a proibição de troca de partido.

A proposta da Frente admite como únicas exceções ao princípio da fidelidade partidária: comprovada mudança de orientação ideológica de partido; criação de federação incompatível com os princípios partidários; e comprovada perseguição da direção partidária, contra um determinado detentor de mandato.

 

 

Financiamento Partidário

 

Esta proposta defende, ainda, a extinção do fundo partidário para que os partidos políticos não sejam mais subvencionados pelo erário público. Propõe-se que o funcionamento dos partidos seja financiado exclusivamente pela contribuição de seus filiados, militantes ou simpatizantes, desde que pessoas físicas, e nos limites estabelecidos pela legislação vigente. Este entendimento está em consonância com o objetivo de fortalecimento dos partidos políticos ao conferir-lhes independência na sua atuação.

Ademais, falta transparência na distribuição e aplicação dos recursos do fundo partidário por parte das direções dos partidos.

Além disso, a Constituição Federal consagrou a figura dos partidos políticos como entes privados, assegurando a não interferência estatal no seu funcionamento. Os repasses regulares do fundo partidário – em expressiva monta – acabam por estabelecer indesejável dependência econômica dos partidos em relação ao Estado.

 

 

 

AMPLIAÇÃO DA DEMOCRACIA DIRETA

Revisão das normas constitucionais sobre o exercício da soberania popular mediante plebiscito, referendo e iniciativa popular; aprovação de nova regulamentação do art. 14 da Constituição Federal

Proposta de Emenda à Constituição nº 2, de 1999

A atual sistemática estabelecida pela Constituição Federal para a iniciativa popular de leis, ao invés de representar uma prerrogativa do exercício da cidadania, acabou por se converter em verdadeiro obstáculo. Sem dúvida, é preciso um esforço gigantesco para se obter um por cento do eleitorado distribuído por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores em cada um deles (Constituição Federal, art. 62, § 2º). Isso sem mencionar a quase intransponível exigência de menção do número do título eleitoral. As exigências desproporcionais inviabilizam o exercício do direito constitucionalmente previsto.

A PEC nº 2, de 1999, “Dispõe que a iniciativa popular pode ser exercida por, no mínimo, meio por cento do eleitorado nacional, por confederação sindical, entidade de classe ou por associação que represente este número.”. A sua aprovação terá o efeito de verdadeiramente assegurar o exercício desse direito da cidadania, criando-se condições factíveis para a participação popular.

Eliminação da prerrogativa exclusiva do Congresso Nacional na autorização de referendo e na convocação de plebiscito

A Frente defende a competência compartilhada da sociedade com o Congresso Nacional na autorização de referendo e na convocação de plebiscito, mediante iniciativa popular, alterando-se, assim, o inciso XV, do art. 49 da Constituição Federal.

 

Nova regulamentação do art. 14 da Constituição Federal em matéria de plebiscito, referendo e iniciativa popular.

A título de nova regulamentação dessas matérias contidas no art. 14 da Constituição Federal, a Frente defende que a lei deva permitir a coleta de assinaturas em três diferentes modalidades: formulário impresso, por meio de urnas eletrônicas ou mediante assinaturas digitais via rede mundial de computadores, todas elas nos termos de regulamentação a ser baixada pela Justiça Eleitoral.

Para simplificar ainda mais esse processo, a Frente defende que, qualquer que seja a modalidade de coleta de assinaturas, somente se deva exigir dos signatários a indicação do nome completo, data de nascimento e município onde têm domicílio eleitoral. Seriam afastadas, portanto, quaisquer outras exigências além das mencionadas, tal como o número do título de eleitor.

Nas hipóteses de referendo e plebiscito, a Justiça Eleitoral garantirá a participação de instituições da sociedade civil na propaganda gratuita, bem como a participação dessas entidades nas coordenações das respectivas campanhas. Tais campanhas serão ainda, pelo menos em parte, regionalizadas e se realizarão mediante financiamento público exclusivo.

Pela nova proposta de regulamentação, as matérias passíveis de apreciação popular mediante plebiscito serão: a criação, fusão, desmembramento e reintegração de estados, municípios e territórios; a execução de serviços públicos ou programas governamentais, em matérias da ordem econômica ou da ordem social previstas na Constituição Federal; a concessão de serviços públicos e as privatizações; a mudança de qualificação de bens públicos de uso comum do povo e dos de uso especial; e a alienação de jazidas de minérios e dos potenciais de energia hidráulica pela União.

Quanto aos projetos de iniciativa popular, a Frente entende que devem receber tratamento diferenciado do que é dado aos demais projetos de lei. Assim, quando de sua tramitação, os projetos de lei de iniciativa popular: não serão rejeitados em razão da forma; terão prioridade em relação a outros projetos de lei; e, concluída sua tramitação, irão direto ao Plenário, sobrestando a votação de outros projetos de lei. Além disso, aqueles projetos que alteram leis de iniciativa popular deverão, obrigatoriamente, submeter-se a referendo a ser convocado pela Justiça Eleitoral.

Por fim, deve-se proibir a utilização de recursos públicos ou de empresas privadas, estatais ou públicas no apoio a projetos de iniciativa popular.

 

 

Revogação popular de mandatos eletivos

 

A Frente entende que a representação política não pode ser um cheque em branco; por isso, defende o direito da população de revogar mandatos por meio de plebiscito, convocado por, no mínimo, 30% dos eleitores. Com 50% de votos favoráveis, um mandato será revogado.

 

 

Comissão de Fiscalização das Eleições

A Frente propõe que a fiscalização de infrações eleitorais (entre outras, a transferência ilegal de domicílio eleitoral, a captação ilícita de sufrágio, as condutas vedadas aos agentes públicos e os abusos do poder econômico, político e dos meios de comunicação no curso de campanha) deverá ser exercida por uma comissão instituída pela Justiça Eleitoral, em cada circunscrição.

O TSE disciplinará a composição (que contará com representantes dos partidos, federações, coligações, organizações da sociedade civil e outros que a Justiça Eleitoral considerar necessários), atribuições e funcionamento da comissão.

Por solicitação da Comissão de Fiscalização, o órgão competente da Justiça Eleitoral poderá, liminarmente, determinar a suspensão da campanha de candidato ou de lista, nas hipóteses previstas, pelo prazo máximo de cinco dias, assegurada ampla defesa.

 

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