Participação Institucional

Por Carla Almeida, professora do Departamento de Ciências Sociais da Universidade Estadual de Maringá

Instituições Participativas (IPs) é a denominação adotada por pesquisadoras/es para designar o conjunto variado e diversificado de modalidades de participação institucional criado nas últimas décadas, em vários países, com o objetivo de promover a incidência de atores coletivos ou individuais em diferentes momentos do ciclo das políticas públicas (elaboração, execução, monitoramento, avaliação). No Brasil, são exemplares mais conhecidos de IPs os Conselhos Gestores e as Conferências Públicas. São instâncias criadas por leis, resoluções ou normas administrativas governamentais que estabelecem as regras e as rotinas que a participação deve seguir (Cortes, 2011). Tal participação pode ser exercida diretamente por indivíduos ou por organizações da sociedade civil. Essas características distinguem a participação institucional de outras modalidades de participação, como a eleitoral que é mediada pelos partidos políticos, e a ação direta que não está normatizada por atos governamentais (como protestos e manifestações).

Para uma parte das/os estudiosa/os, as IPs corrigem os limites da democracia representativa e aprimoram o sistema político, tornando-o mais poroso aos diferentes interesses presentes na sociedade, favorecendo o controle social das ações governamentais e conferindo maior eficácia às políticas públicas ao aproximar a tomada de decisões daquela/es que serão por elas afetada/os. Para outra/os, elas iriam além da mera correção, pois alargariam os próprios limites da democracia representativa ao trazer para o centro decisório grupos sociais sub-representados nas instituições tradicionais com potencial de contestação dos poderes estabelecidos e de transformações sociais mais amplas.

No Brasil, durante o processo Constituinte, na década de 1980, as demandas pela democratização do Estado por meio da criação de instâncias participativas ganharam forte espaço na agenda de vários movimentos sociais e partidos de esquerda. Tais instâncias foram consideradas estratégicas para a construção de uma democracia substantiva, que poderia ir além dos limites liberais, que fosse capaz de desprivatizar o Estado, ampliar o acesso aos direitos e incidir nas fortes desigualdades sociais que marcam a sociedade brasileira.  

Desde então, os estudos empíricos e a própria experiência dos sujeitos envolvidos mostraram, entretanto, que as IPs enfrentam vários limites para cumprir plenamente as expectativas que lhes são dirigidas. Em muitos casos, inclusive, as IPs acabam até mesmo reproduzindo ou reforçando alguns problemas da democracia representativa. Em face da constatação desses limites e problemas, tanto estudiosos como ativistas vêm há algum tempo avaliando se vale a pena investir energias políticas nas IPs visando a construção de uma Sociedade e de um Estado democráticos. Do acúmulo de conhecimento que temos sobre o assunto, destacarei três elementos que podem ajudar a balizar essa avaliação.[1] 

Primeiro, aprendemos que inovações institucionais, como as IPs, precisam de tempo para confrontar relações preexistentes de poder e cristalizar novos padrões de ação política. Ou seja, a participação institucional não concretiza, no ritmo esperado, o ideal que a inspirou de aprofundamento democrático e de ampliação do acesso aos direitos. Afinal, os atores da sociedade civil, sobretudo aqueles comprometidos com mudanças sociais, precisam de tempo para construir as habilidades e as competências requeridas para a atuação num terreno que não apenas lhes é estranho, mas muitas vezes inóspito, o terreno da burocracia estatal. Por outro lado, o ato criador de uma IP não produz por si, necessariamente, a força institucional que ela precisa para se tornar uma instância com capacidade de mudanças efetivas nas políticas públicas. Não raro, é a experiência que vai mostrando quais são as regras mais adequadas para garantir a força que uma instituição inovadora necessita para ser efetiva. Trata-se, portanto, de um processo que requer, muitas vezes, a atualização de regras a priori estabelecidas. Assim, como disse uma estudiosa do assunto, instituições fortes não nascem como produtos acabados, mas são frutos de um processo (Mayka, 2019). Isso ficou evidente na história da institucionalização dos conselhos no âmbito do SUS (Sistema Único de Saúde) e SUAS (Sistema Único de Assistência Social), por exemplo, cujas regras de funcionamento passaram por aprimoramentos contínuos desde sua criação.

Mas, se o tempo é um fator chave para compreender a capacidade da participação institucional provocar fissuras em relações cristalizadas de poder, no Brasil temos urgência para enfrentar as imensas desigualdades sociais que estão fortemente amparadas em relações pré-existentes de poder. O que quero dizer é que, de um lado, as gritantes e imensas desigualdades nos desafiam urgentemente como país e, por outro lado, o tempo das IPs é um “tempo lento”, embora várias pesquisas mostrem que elas estão associadas a melhores resultados em termos de políticas públicas. 

Um segundo elemento que merece destaque é o fato de que os processos participativos não produzem efeitos harmônicos, que caminham numa mesma direção. Como todo repertório de ação política, a participação institucional promove ganhos em uma dada direção, mas custos e perdas em outra. O desafio, portanto, é fazermos opções lúcidas quanto aos custos que estamos dispostos a enfrentar. Por exemplo, a abertura de novas oportunidades de participação por meio das IPs produziu uma diversificação real dos atores presentes nos processos decisórios com a inclusão, em particular, de mais movimentos sociais e mulheres. Na mesma direção, foram também as IPs como as conferências públicas e os conselhos gestores que possibilitaram com que, por exemplo, coletivos de pessoas transexuais reivindicassem o direito de ser ouvidas nos debates que cercam a elaboração das políticas de segurança pública. Ou seja, a participação institucional ampliou e diversificou os atores sociais presentes no debate sobre políticas públicas.

Entretanto, por outro lado, as novas oportunidades de participação aprofundaram as desigualdades entre os já organizados e os excluídos da participação. Afinal, os grupos com mais recursos e estrutura respondem de maneira mais pronta as exigências da participação institucional, enquanto outros, embora possam ser mais “combativos” e com maiores conexões com grupos sub-representados, enfrentam maiores dificuldades para reunir as condições de ser incluídos nas IPs. Assim, tais instituições, não raramente, circunscrevem-se à “lógica dos mobilizados” (Luchmann, 2011).

Finalmente, o terceiro elemento que desejo destacar diz respeito às barreiras impostas pelas fortes desigualdades territoriais e regionais presentes no Brasil para que as inovações nas políticas públicas, como as IPs, alcancem resultados razoavelmente uniformes pelo território nacional. Nos municípios maiores e mais ricos, os conselhos funcionam de forma mais satisfatória, por exemplo. Sabemos também que nas instâncias nacionais, nas capitais e nos municípios maiores a presença de atores coletivos identificados e afinados com o perfil de movimentos sociais é mais frequente. Em contrapartida, na maioria dos municípios, principalmente nos menores, o associativismo socioassistencial e as associações de moradores têm maior presença, por exemplo, nos conselhos gestores (Luchmann, Almeida e Gimenes, 2018). Ou seja, a presença nessas instâncias, bem como a qualidade de seu funcionamento estão associadas à escala de governo onde elas estão inseridas e à disponibilidade de recursos que municípios e estados dispõem para implementar e conduzir propostas de inovações institucionais. A forte variação de resultado encontrada para um mesmo tipo de IP pelo território nacional mostra que a capacidade de que tais instâncias cumpram com as expectativas que a elas foram dirigidas depende de políticas nacionais que não apenas induzam sua criação, mas que também se proponham a reduzir as desigualdades territoriais presentes num país como o Brasil.

A despeito dos seus limites e problemas para produzir mudanças no ritmo e no grau desejado, as IPs foram alvos de primeira hora do governo conservador que chegou ao poder no Brasil com as eleições presidenciais de 2018 (MP 870/janeiro de 2019, revogando o Consea, e Decreto 9.759/abril de 2019, revogando e alterando com várias instâncias participativas). Compreende-se essas iniciativas se levamos em consideração a centralidade adquirida por algumas IPs na estruturação do sistema de direito no Brasil nessas três décadas desde a Constituição de 1988. Elas foram centrais para o projeto reformador que visou ampliar direitos e acesso a algumas políticas estabelecidas, como saúde, e para a própria criação de novas áreas de políticas públicas, como mulheres, igualdade racial, juventude etc. Assim, as IPs estão umbilicalmente ligadas ao que foi construído nesses trinta anos em termos de garantias sociais e direitos e, por isso, seu desmantelamento é estratégico atualmente. O que devemos avaliar é em que grau elas permanecem como estratégicas para as forças sociais interessadas em resistir às iniciativas que visam dissolver garantias e direitos. Para além, é preciso avaliar o que a experiência desses trinta anos de IPs nos ensina e nos ajuda na construção de uma plataforma renovada de lutas sociais para o próximo período.

Referências Citadas:


ALMEIDA, Carla
. Legado das Instituições Participativas em Contexto de Mudanças Políticas. Boletim de Análise Político-Institucional, v. 14, p. 11-14, 2018.

CORTES, Soraya Vargas. As Diferentes Instituições Participativas Existentes nos Municípios Brasileiros. In. PIRES, R. (org.). Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: Estratégias de Avaliação. Brasília, Ipea, pp. 137-149, vol. 7, 2011.

LÜCHMANN, L. H. H; ALMEIDA, C e GIMENES, E. R. Gênero e Representação Política nos Conselhos Gestores no Brasil. DADOS – Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, vol. 59, n 3, p. 789 a 82, 2016.

MAYKA, L. Building Participatory Institutions in Latin America. Cambridge: University Press, 2019.


[1] Reproduzo aqui com algumas modificações os destaques já registrados em Almeida (2018).

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