O professor, escritor e jurista, Fábio Konder Comparato construiu, através de uma iniciativa judicial, uma proposta para melhoria no funcionamento do Poder Judiciário, Superior Tribunal de Justiça e Supremo Tribunal Federal, que visa criar a Corte Constitucional, alterar a composição, a competência e a forma de nomeação dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça, e alterar a composição do Conselho Nacional de Justiça.
PARA AREJAR A CÚPULA DO JUDICIÁRIO
Por Fábio Konder Comparato
Com exceção dos profissionais do foro, ninguém mais se interessa neste País pela atuação dos magistrados. No teatro político, eles não costumam subir ao palco, e quando o fazem, infelizmente nem sempre é para exercer o papel de juízes, mas algumas vezes de réus. Acontece que, sem um Judiciário independente e eficaz não existe adequado controle do poder e, por conseguinte, efetiva garantia de respeito aos direitos humanos.
Tomemos, por exemplo, o caso da Corte de Justiça situada no topo da pirâmide: o Supremo Tribunal Federal. Seu funcionamento deixa muito a desejar, por duas razões principais: sua composição e a natureza de suas atribuições.
Os defeitos de composição do Supremo Tribunal Federal
Em todas as nossas Constituições republicanas, segundo o modelo norte-americano, determinou-se a nomeação dos Ministros do Supremo Tribunal Federal pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal.
Nos Estados Unidos, esse controle senatorial funciona adequadamente, já tendo havido a desaprovação de doze pessoas indicadas pelo Chefe de Estado para a Suprema Corte. Algumas vezes, quando o Presidente dos Estados Unidos percebe que a pessoa por ele escolhida não será aprovada pelo Senado, retira a indicação. Assim procedeu o Presidente George W. Bush em 2006, quanto à indicação à Suprema Corte de Harriet Miers, conselheira da Casa Branca.
No Brasil, ao contrário, até hoje o Senado somente rejeitou uma nomeação para o Supremo Tribunal Federal. O fato insólito ocorreu no período conturbado do início da República, quando as arbitrárias intervenções decretadas por Floriano Peixoto em vários Estados suscitaram o acolhimento, pelo Supremo Tribunal, da doutrina extensiva do habeas-corpus, sustentada por Rui Barbosa. Os líderes oposicionistas, nos Estados sob intervenção federal, puderam assim escapar da prisão. Furioso, Floriano resolveu então nomear para preencher uma vaga no Supremo o Dr. Barata Ribeiro, que era seu médico pessoal. Literalmente, não houve violação do texto constitucional, pois a Carta de 1891 exigia que os cidadãos nomeados para o Supremo Tribunal Federal tivessem “notável saber e reputação”; o que ninguém podia negar ao Dr. Barata Ribeiro. Foi somente pela Emenda Constitucional de 1926, e em razão daquele episódio, que se resolveu acrescentar o adjetivo “jurídico” à expressão “notável saber”.
Mas essa qualificação aditiva em nada mudou a prática das nomeações para o Tribunal. Como gostava de contar o grande advogado Evandro Lins e Silva, quando Getúlio nomeou para o Supremo o presidente do infame tribunal de segurança nacional, o escrivão daquele pretório anunciou, em alto e bom som, que era candidato à próxima vaga na mais alta Corte de Justiça do País; pois, dizia ele, “reputação ilibada ninguém me nega, e notável saber jurídico vem no decreto de nomeação”…
Ora, o que se vem assistindo ultimamente, de forma constrangedora, é uma frenética corrida ao Palácio do Planalto de candidatos ao Supremo Tribunal, na esperança de serem escolhidos pelo Presidente da República. Há até, como se sabe, quem repita a tentativa várias vezes, após sucessivas “bolas na trave”.
O excesso de atribuições
A Constituição Federal de 1988 atribuiu ao Supremo Tribunal Federal, como seu objetivo precípuo, “a guarda da Constituição” (art. 102). Mas a consecução dessa finalidade maior é simplesmente obliterada pelo acúmulo de atribuições daquela Corte (aquilo que os juristas denominam “competência”), para julgar processos de puro interesse individual ou de grupos privados.
Segundo informa a Secretaria do Supremo Tribunal Federal, há atualmente em andamento naquela Corte mais de 68.000 processos. O que perfaz, abstratamente, a média aproximada de mais de 6.000 por Ministro. Tal significa na prática que, tirante alguns casos especiais, os processos levam em média uma dezena de anos para serem julgados.
Esboço de solução
O que fazer, então? Certamente, não podemos nos resignar a “tocar um tango argentino”, como sugeriu um poema de Manuel Bandeira; muito embora a situação judiciária no país vizinho pareça bem melhor do que a nossa.
Eis porque proponho a transformação do atual Supremo Tribunal Federal em uma Corte Constitucional.
Ela seria composta de 15 Ministros, nomeados pelo Presidente do Congresso Nacional, após aprovação de seus nomes pela maioria absoluta dos membros da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, a partir de listas tríplices de candidatos oriundos da magistratura, do Ministério Público e da advocacia. Tais listas seriam elaboradas, respectivamente, pelo Conselho Nacional de Justiça, o Conselho Nacional do Ministério Público e o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil.
Transitoriamente, os atuais Ministros do Supremo Tribunal Federal passariam a compor a Corte Constitucional, com o acréscimo de mais quatro novos membros, nomeados como indicado acima.
O novo sistema de nomeação tornaria muito difícil, senão impossível, o exercício com êxito de alguma atividade lobista; além de estabelecer, já de início, uma seleção de candidatos segundo um presumível saber jurídico.
A competência da Corte Constitucional seria limitada às causas que dissessem respeito diretamente à interpretação e aplicação da Constituição, transferindo-se todas as demais à competência do Superior Tribunal de Justiça.
Este último passaria a ter uma composição semelhante à da Corte Constitucional, mas contaria doravante com um mínimo de 60 Ministros; ou seja, quase o dobro do fixado atualmente na Constituição.
Bem sei que esta proposta, se oficializada, suscitará, segundo nossa inveterada tradição anti-republicana, a resistência de todos aqueles que só cuidam de proteger seus interesses próprios, virando as costas ao bem comum. Mas o essencial é pôr desde logo o dedo na ferida e exigir o indispensável tratamento terapêutico.
***Fábio Konder Comparato, nascido em Santos, no dia 8 de outubro de 1936, é advogado, escritor e jurista brasileiro, formado pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo. Professor titular aposentado da Faculdade de Direito da USP, onde também recebeu o título de Professor Emérito, em 2009. Doutor em Direito pela Universidade de Paris e doutor Honoris Causa da Universidade de Coimbra. Especializou-se inicialmente em Direito comercial, tendo publicado O Poder de Controle na Sociedade Anônima. Em 2005, recebeu a Medalha Chico Mendes de Resistência, prêmio entregue pela ONG brasileira Grupo Tortura Nunca Mais a todos aqueles que tal ONG consideram ter se destacado na luta pelos Direitos Humanos. Publicou, entre outros livros, Para viver a democracia e um projeto de Constituição para o Brasil, intitulado Muda Brasil.
Confira a PEC na íntegra:
Proposta de Emenda Constitucional
Cria a Corte Constitucional; altera a composição, a competência e a forma de nomeação dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça; altera a composição do Conselho Nacional de Justiça
Art. 1º. A Seção II do Capítulo III do Título IV da Constituição Federal passa a denominar-se Da Corte Constitucional.
Art. 2º. Os artigos 101 e 102 da Constituição Federal passam a vigorar com a seguinte redação:
“Art.
§ 1º Os Ministros da Corte Constitucional serão nomeados pelo Presidente do Congresso Nacional, após aprovação de seus nomes pela maioria absoluta dos membros da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, a partir de listas tríplices de candidatos oriundos da magistratura, do Ministério Público e da advocacia, elaboradas respectivamente pelo Conselho Nacional de Justiça, o Conselho Nacional do Ministério Público e o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil.
§ 2º As listas tríplices dos candidatos provenientes da magistratura e do Ministério Público serão compostas, alternadamente, de magistrados e membros do Ministério Público, federais e estaduais.
§ 3º Os Ministros da Corte Constitucional elegerão bienalmente o seu Presidente.
Art. 102. Compete à Corte Constitucional, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe processar e julgar:
I – originariamente:
a) a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual, inclusive o pedido de medida cautelar;
b) a ação direta de inconstitucionalidade por omissão de medida para tornar efetiva norma constitucional;
c) a argüição de descumprimento, por ação ou omissão, de preceito fundamental decorrente da Constituição;
d) os conflitos de competência entre o Superior Tribunal de Justiça e quaisquer tribunais;
II – julgar em recurso extraordinário as causas decididas por um tribunal superior, quando a decisão recorrida:
a) contrariar dispositivo desta Constituição;
b) declarar a inconstitucionalidade de tratado ou lei federal;
c) julgar válida lei ou ato de governo local contestado em face desta Constituição;
d) julgar válida lei local contestada em face de lei federal.
§ 1º Declarada a inconstitucionalidade por omissão para tornar efetiva norma constitucional, será dada ciência ao Poder competente para a adoção das providências necessárias, em sessenta dias se se tratar de órgão do Poder Legislativo, e em trinta dias se de órgão administrativo.
§ 2º Julgada a argüição de descumprimento, por ação ou omissão, de preceito fundamental decorrente desta Constituição, far-se-á comunicação às autoridades ou órgãos responsáveis pela prática ou omissão dos atos questionados, fixando-se as condições e o modo de interpretação e aplicação do preceito ou preceitos fundamentais.
§ 3º O Regimento Interno da Corte Constitucional regulará o processamento dos embargos declaratórios de seus acórdãos, excluído qualquer outro recurso não previsto nesta Constituição.
§ 4º As decisões definitivas de mérito, proferidas pela Corte Constitucional, produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal.”
§ 5º No recurso extraordinário o recorrente deverá demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso.
Art. 3º. Os artigos 104 e 105 caput da Constituição Federal passam a vigorar com a seguinte redação:
“Art 104. O Superior Tribunal de Justiça compõe-se de, no mínimo, sessenta Ministros.
§ 1º Os Ministros do Superior Tribunal de Justiça serão nomeados pelo Presidente do Congresso Nacional, após aprovação de seus nomes pela maioria absoluta dos membros da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, a partir de listas tríplices de candidatos oriundos da magistratura, do Ministério Público e da advocacia, elaboradas respectivamente pelo Conselho Nacional de Justiça, o Conselho Nacional do Ministério Público e o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil.
§ 2º As listas tríplices dos candidatos provenientes da Magistratura e do Ministério Público serão compostas, alternadamente, de magistrados e membros do Ministério Público, federais e estaduais.
Art. 105. Compete ao Superior Tribunal de Justiça:
I – processar e julgar, originariamente:
a) nas infrações penais comuns, o Presidente da República, o Vice-Presidente, os membros do Congresso Nacional, os Ministros da Corte Constitucional, seus próprios Ministros e o Procurador-Geral da República;
b) nas infrações penais comuns e nos crimes de responsabilidade, os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, ressalvado o disposto no art. 52, I, os membros dos demais Tribunais Superiores, os do Tribunal de Contas da União e os chefes de missão diplomática de caráter permanente;
c) nos crimes comuns os Governadores dos Estados e do Distrito Federal e, nestes e nos de responsabilidade, os desembargadores dos Tribunais de Justiça dos Estados e do Distrito Federal, os dos Tribunais Regionais Federais, dos Tribunais Regionais Eleitorais e do Trabalho e os do Ministério Público da União que oficiem perante tribunais;
d) os mandados de segurança e os habeas-corpus, quando o coator ou paciente for qualquer das pessoas referidas nas alíneas anteriores, ou contra ato do próprio Superior Tribunal de Justiça ou outro Tribunal Superior, ou autoridade ou funcionário cujos atos estejam sujeitos diretamente à jurisdição da Corte Constitucional ou do Superior Tribunal de Justiça;
e) o litígio entre Estado estrangeiro ou organismo internacional e a União, o Estado, o Distrito Federal ou o Território;
f) a extradição solicitada por Estado estrangeiro;
g) a revisão criminal e a ação rescisória de seus julgados;
h) a reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões;
i) a execução de sentença nas causas de sua competência originária, facultada a delegação de atribuições para a prática de atos processuais;
j) a ação em que todos os membros da magistratura sejam direta ou indiretamente interessados, e aquela em que mais da metade dos membros do tribunal de origem estejam impedidos, ou sejam direta ou indiretamente interessados;
l) os conflitos de competência entre Tribunais Superiores, ou entre estes e qualquer outro tribunal;
m) o mandado de injunção, quando a elaboração da norma regulamentadora for atribuição do Presidente da República, do Congresso Nacional, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, das Mesas de uma dessas Casas Legislativas, do Tribunal de Contas da União, de um dos Tribunais Superiores, ou do próprio Superior Tribunal de Justiça;
n) as ações contra o Conselho Nacional de Justiça e contra o Conselho Nacional do Ministério Público;
o) os conflitos de atribuições entre autoridades administrativas e judiciárias da União, ou entre autoridades judiciárias de um Estado e administrativas de outro ou do Distrito Federal, ou entre as deste e da União;
p) a homologação de sentenças estrangeiras e a concessão de exequatur às cartas rogatórias.
II – julgar em recurso ordinário:
a) o habeas-corpus, o mandado de segurança, o habeas-data e o mandado de injunção, decididos em única ou última instância pelos demais Tribunais Superiores, pelos Tribunais Regionais Federais ou os Tribunais dos Estados, do Distrito Federal e Territórios, se denegatória a decisão;
b) o crime político;
c) as causas em que forem partes Estado estrangeiro ou organismo internacional, de um lado, e, de outro, Município ou pessoa residente ou domiciliada no País.
III – julgar em recurso especial as causas decididas, em única ou última instância, pelos Tribunais Regionais Federais ou pelos tribunais dos Estados, do Distrito Federal e Territórios, quando a decisão recorrida der à lei federal interpretação divergente da que lhe haja atribuído outro tribunal.
Art. 4º. Os atuais Ministros do Supremo Tribunal Federal passarão a compor, de pleno direito, a Corte Constitucional, providenciando-se a nomeação dos demais Ministros, de acordo com o disposto no art. 101 da Constituição Federal, na redação dada pela presente Emenda Constitucional. A atual composição do Superior Tribunal de Justiça permanecerá a mesma, providenciando-se a nomeação dos futuros Ministros de acordo com o disposto no art. 104 da Constituição Federal, na redação dada pela presente Emenda Constitucional.
Art. 5º. Fica revogado o atual art. 103-A desta Constituição, renumerando-se o artigo seguinte como 103-A, cujo caput, inciso I passa a ter a seguinte redação:
“Art. 103-A. O Conselho Nacional de Justiça compõe-se de 15 (quinze) membros com mandato de 2 (dois) anos, admitida 1 (uma) recondução, sendo:
I – o Presidente da Corte Constitucional;
[…]
Art. 6º. Os artigos 12, § 3º, IV; 52, II; 96, II e 103, parágrafo 1º desta Constituição passam a ser redigidos como segue, revogando-se o § 3º do art. 103:
“Art. 12.– …
…
§ 3º São privativos de brasileiro nato os cargos:
…
IV – de Ministro da Corte Constitucional;
Art. 52.– Compete privativamente ao Senado Federal:
…
II – processar e julgar os Ministros da Corte Constitucional, os membros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da União nos crimes de responsabilidade;
Art. 96.– Compete privativamente:
…
II – ao Superior Tribunal de Justiça, aos demais Tribunais Superiores e aos Tribunais de Justiça propor ao Poder Legislativo respectivo, observado o disposto no art. 169:
a) a alteração do número de membros dos Tribunais inferiores;
b) a criação e a extinção de cargos e a remuneração dos seus serviços auxiliares e dos juizos que lhes forem vinculados, bem como a fixação do subsídio de seus membros e dos juízes, inclusive dos tribunais inferiores, onde houver;
c) a criação ou extinção dos tribunais inferiores;
d) a alteração da organização e da divisão judiciárias;”
Art. 103.– …
§ 1º O Procurador-Geral da República deverá ser previamente ouvido nas ações de inconstitucionalidade e em todos os processos de competência da Corte Constitucional.
…
Art. 7º – É acrescentado o § 8º ao art. 125 da Constituição Federal, com a seguinte redação:
“§ 8º Compete ao Tribunal de Justiça processar e julgar, originariamente, os membros do Tribunal de Contas do Estado ou do Distrito Federal, bem como os membros dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios do Estado.”
Art. 8º. O Capítulo I, do Título I da Parte Terceira da Lei nº 1.079, de 10 de abril de 1950, passa a ser intitulado Dos Ministros da Corte Constitucional, e o caput do seu art. 39 fica assim redigido:
“Art. 39 – São crimes de responsabilidade dos Ministros da Corte Constitucional:
…”
Art. 9º. Esta Emenda entra em vigor na data de sua publicação.
Justificativa
A presente proposta de Emenda Constitucional visa a aperfeiçoar o funcionamento das instituições que compõem a cúpula do nosso Poder Judiciário; vale dizer, o Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justiça.
A organização do Supremo Tribunal Federal, com efeito, padece de graves defeitos na forma de sua composição e no tocante ao âmbito de sua competência.
Quanto à composição do Supremo Tribunal Federal, determinou-se, em todas as nossas Constituições republicanas, segundo o modelo norte-americano, que a nomeação dos Ministros é feita pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal.
Nos Estados Unidos, esse controle senatorial tem funcionado adequadamente, já tendo havido a desaprovação de doze pessoas indicadas pelo Chefe de Estado para a Suprema Corte. Algumas vezes, quando o Chefe de Estado percebe que a pessoa por ele escolhida não será aprovada pelo Senado, retira a indicação.
No Brasil, ao contrário, até hoje o Senado somente rejeitou uma nomeação para o Supremo Tribunal Federal. O fato insólito ocorreu no período conturbado do início da República, quando as arbitrárias intervenções decretadas por Floriano Peixoto em vários Estados suscitaram o acolhimento, pelo Supremo Tribunal, da doutrina extensiva do habeas-corpus, sustentada por Rui Barbosa. Indignado, o Marechal Presidente resolveu então nomear, para preencher uma vaga no Tribunal, o Dr. Barata Ribeiro, que era seu médico pessoal. Literalmente, não houve violação do texto constitucional, pois a Carta de 1891 exigia que os cidadãos nomeados para o Supremo Tribunal Federal tivessem “notável saber e reputação”; o que ninguém podia negar ao Dr. Barata Ribeiro. Foi somente pela Emenda Constitucional de 1926, e em razão daquele episódio, que se resolveu acrescentar o adjetivo “jurídico” à expressão “notável saber”.
Mas essa qualificação aditiva em nada mudou a prática das nomeações para o Supremo Tribunal Federal. Perdura até hoje uma hegemonia absoluta do Chefe de Estado no cumprimento dessa atribuição constitucional. Isso não significa que as pessoas nomeadas não estejam necessariamente à altura do cargo, mas que a sua escolha, sendo feita tão-só pelo Chefe de Estado, acaba por torná-lo objeto de pressões de toda sorte, em função de uma multiplicidade heterogênea de candidaturas informais.
No que diz respeito à competência do Supremo Tribunal Federal, ocorre outra grave deficiência. A Constituição Federal de 1988 atribuiu-lhe, como objetivo precípuo, “a guarda da Constituição” (art. 102). Mas a consecução dessa finalidade maior é simplesmente obliterada pelo acúmulo de atribuições para julgar processos de puro interesse individual ou de grupos privados, sem nenhuma relevância constitucional.
A razão dessa sobrecarga de processos de competência do Supremo Tribunal Federal é fácil de entender-se. Até a Constituição de 1988, ele era o único tribunal situado acima do conjunto dos tribunais federais, dos Estados e do Distrito Federal. A nova Constituição, ao criar o Superior Tribunal de Justiça em posição igualmente sobranceira em relação ao conjunto dos tribunais da Justiça Federal e Estadual, deveria ter reservado à Corte Suprema apenas as causas de relevância constitucional; o que não fez.
Há atualmente em andamento no Supremo Tribunal Federal mais de 68.000 processos; o que perfaz, abstratamente, a média de mais de 6.000 feitos por Ministro. Escusa dizer que esse acúmulo de atribuições contribui, decisivamente, para retardar em muito o julgamento das demandas, sobrecarregando abusivamente o trabalho dos Ministros.
A fim de corrigir esses graves defeitos no funcionamento do Supremo Tribunal Federal, a presente proposta determina a sua transformação em uma autêntica Corte Constitucional, com ampliação do número de seus membros e redução de sua competência.
A nova Corte seria, assim, composta de 15 (quize) Ministros, nomeados pelo Presidente do Congresso Nacional, após aprovação de seus nomes pela maioria absoluta dos membros da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, a partir de listas tríplices de candidatos oriundos da magistratura, do Ministério Público e da advocacia. Tais listas seriam elaboradas, respectivamente, pelo Conselho Nacional de Justiça, o Conselho Nacional do Ministério Público e o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil.
Transitoriamente, os atuais Ministros do Supremo Tribunal Federal passariam a compor a Corte Constitucional, com o acréscimo de mais quatro novos membros, nomeados como acima indicado.
O novo sistema de nomeação tornaria muito difícil, senão impossível, exercer com êxito alguma pressão em favor de determinada candidatura; além de estabelecer, já de início, uma seleção de candidatos segundo um presumível saber jurídico.
A competência da Corte Constitucional seria limitada às causas que dissessem respeito diretamente à interpretação e aplicação da Lei Maior, transferindo-se todas as demais à competência do Superior Tribunal de Justiça.
Foram introduzidas duas alterações no processo das demandas de competência da Corte Constitucional, em relação ao direito atualmente em vigor. Assim é que, nas ações de inconstitucionalidade impetradas perante a Corte Constitucional, o Advogado-Geral da União deixa de ser ouvido obrigatoriamente, pois as questões aí examinadas não são, necessariamente, de interesse da União Federal de modo específico. Por outro lado, o recurso extraordinário passaria a ser admissível tão-só após decisão tomada por um tribunal superior.
De acordo com a proposta, o Superior Tribunal de Justiça teria uma composição semelhante à da Corte Constitucional, mas contaria doravante com um mínimo de 60 Ministros; ou seja, quase o dobro do fixado atualmente na Constituição. Os atuais Ministros do Superior Tribunal de Justiça seriam mantidos, providenciando-se a nomeação dos futuros Ministros na forma do disposto no art. 104 da Constituição Federal, com a nova redação constante desta proposta.
A proposta inclui também algumas modificações menores nos processos de competência desses tribunais; a saber, a) o cabimento do recurso extraordinário apenas nas causas decididas pelo Superior Tribunal de Justiça; b) a supressão das súmulas de jurisprudência predominante; c) a audiência prévia do Advogado-Geral da União nos processos que tenham por objeto a apreciação em tese da Inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, sem que ele deva defender o ato ou texto impugnado; d) no processo e julgamento dos crimes comuns dos membros dos Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, a competência deixaria de ser do Superior Tribunal de Justiça, e passaria a ser dos Tribunais de Justiça.