A proposta de Emenda Constitucional (PEC) no 125/2011, de autoria coletiva, apresentada pelo deputado Carlos Sampaio, com relatoria da deputada Renata Abreu, tratava, em sua origem, da vedação de eleições próximas a feriados. No entanto, o documento protocolado pela Comissão no dia 14 de junho de 2021, reunindo um conjunto de 54 artigos apresentados por diversos parlamentares, ignorou o objeto de origem da PEC em questão.
Em vez de tratar do calendário eleitoral, a proposta sugere uma Reforma Eleitoral ampla, cujo documento foi batizado de “Emendão”. Esse desvirtuamento do conteúdo da PEC traz complicações. Além de deslocar para um mesmo projeto emendas diversas e conflitantes entre si, que demandaria debates específicos, tal atipicidade pode representar insegurança jurídica por conta do vício em sua origem.
Assim, a Plataforma dos Movimentos Sociais pela Reforma do Sistema Político questiona a forma como o projeto tramitou e manifesta sua preocupação diante do resultado do “Emendão”. No entanto, compreendendo que o acordo entre os partidos representados na Comissão vem endossando a tramitação do projeto, a Plataforma se posiciona diante de algumas das emendas apresentadas.
1. Paridade de Gênero na composição do Legislativo – Artigos: 23, 37, 38, 39, 40, 41, 43, 44, 47, 49, 54
A maioria dos artigos apresentados representa um retrocesso na busca pela ampliação da participação feminina nos legislativos Federal, Estaduais, Distrital e Municipais. No “Emendão”, as propostas de cotas para garantir a representatividade das mulheres variam de 12% a 16% da composição nos espaços legislativos, valendo para a próxima legislatura. Considerando a progressão para as legislaturas seguintes, o máximo apresentado, válido em 2030, chega a 30%.
As exceções são os artigos 23 e 47, que propõem a reserva de 30% para a próxima legislatura, atingindo a paridade de gênero, em 50%, no ano de 2030. O artigo 23 ainda propõe que, já no próximo pleito, metade das candidaturas apresentadas pelos partidos respeite a divisão por gênero.
Em relação à maioria dos artigos apresentados, com cotas baixíssimas, as propostas se distanciam da realidade brasileira. Primeiro, porque, apesar de lento, há um crescimento no número de parlamentares eleitas e que no último pleito alcançou 15% de deputadas federais eleitas. Portanto, propor uma reserva de vagas inferior a esse número significa um retrocesso no debate, além de ser inócuo do ponto de vista prático.
Mesmo os artigos que propõem 30% das vagas, valendo a partir de 2030, também são insuficientes. As mulheres representam 51,8% da população brasileira, de acordo com dados do IBGE (2019). Portanto, a reserva de 1/3 mantém a sub-representatividade feminina no Legislativo.
Vale destacar que a estrutura patriarcal da sociedade brasileira sempre excluiu as mulheres da participação política. No Brasil, o primeiro registro de votação se deu em 1532, na eleição do Conselho Municipal da Vila de São Vicente – apenas homens tinham o direito de participar. Já na República, o primeiro projeto de lei sobre o voto feminino só foi apresentado em 1919 pelo senador Justo Chermont. Tal conquista só ocorreu em 1932 e a incorporação do voto feminino à Constituição só foi concretizada em 1934.
Esse “atraso” de quatro séculos na abertura do espaço político para as mulheres trouxe resultados preocupantes. Considerando a partir da proclamação da República, o Brasil teve 38 presidentes, incluindo governos interinos e ditatoriais. Desses, apenas uma mulher, Dilma Rousseff foi impedida, em um processo de impeachment com interesses duvidosos, pelo Congresso de terminar o segundo mandato pelo qual foi democraticamente eleita.
A falta de representatividade feminina na política brasileira está intimamente ligada a uma série de violações e violências cometidas contra as mulheres. O Brasil ostenta números vergonhosos e estarrecedores em relação ao estupro, assédio, feminicídio e violência de gênero. No plano socioeconômico, as mulheres são as que mais sofrem com o desemprego, a desigualdade salarial, a tripla jornada de trabalho e com os principais impactos que essa vulnerabilização proporciona.
Importante destacar que diversos países vêm debatendo e implementando mudanças significativas para efetivar a representatividade feminina na política. Na Argentina, o regime de cotas começou a valer em 1991, com a reserva de 30% das vagas para mulheres; em 2017 alcançou a paridade. O México também iniciou a implementação dessa política, em 1996, com a reserva de 30%, alcançando o equilíbrio em 2014 – em 2019, uma reforma estendeu a paridade aos três poderes. Nos anos 2010, Costa Rica e Honduras também alcançaram a paridade, após a aplicação das cotas. E o caso mais recente ocorreu no Chile, cuja demanda popular resultou em uma assembleia constituinte, cuja paridade de gênero na sua composição fez o país entrar para a história: pela primeira vez no mundo, uma Constituição será redigida por metade das parlamentares mulheres. Esses são alguns exemplos internacionais, considerando apenas a América Latina.
Portanto, diante desse histórico de sub-representatividade na política brasileira e a urgência para proteger a vida das mulheres e garantir as mesmas condições sócio-econômicas que os homens, defendemos a paridade de gênero na composição das candidaturas e no número de cadeiras legislativas.
· Consideramos a aprovação do artigo 23:
Art. 23. Inclua-se, onde couber, a seguinte modificação ao texto da Proposta de Emenda à Constituição em referência:
“Art. X. No registro de candidaturas para as eleições aos cargos de Deputados Federais, Estaduais, Distritais e Vereadores, observar-se-ão, obrigatoriamente, a paridade de candidaturas de cada sexo, de modo que 50% deverão ser candidaturas femininas e 50% masculinas.
§1o Serão eleitas, na primeira eleição, federal, estadual ou municipal que se seguir à promulgação desta emenda constitucional, na forma da lei, respeitando-se as vagas conquistas por cada Partido, ao menos 1/3 de candidatas mulheres, observados os seguintes parâmetros:
a) Se obtida uma vaga, será ocupada pelo candidato ou candidata mais votado/a;
b) Se obtidas 2 vagas, serão ocupadas pelo homem mais votado e pela mulher mais votada;
c) Se obtidas 3 vagas, serão ocupadas pelos mais votados, com a inclusão, no mínimo, de uma mulher;
d) Se obtidas 4 vagas, serão ocupadas pelos mais votados, com a inclusão, no mínimo, de uma mulher;
e) Se obtidas 5 vagas, serão ocupadas pelos mais votados, com a inclusão, no mínimo, de 2 mulheres;
f) Se obtidas 6 vagas, serão ocupadas pelos mais votados, com a inclusão, no mínimo, de 2 mulheres.
§2o Nos casos em que o Partido conquistar vagas superiores às definidas nas alíneas do parágrafo anterior serão observadas a sistemática de preenchimento de vagas ali definidas, de modo que, ao final da apuração, se tenha, consoante definido no §1o, o número mínimo de 1/3 de cadeiras conquistadas pelas candidatas mulheres.
§3o. Na segunda e terceira eleição federal, estadual ou municipal que se seguir à promulgação desta emenda constitucional, serão eleitas, na forma do §1o deste artigo, respectivamente, 2/5 e 1⁄2 de candidatas mulheres.
§4o A lei de que trata o parágrafo 1o deverá ser editada pelo
Congresso nacional no prazo máximo de sessenta dias.
2. Paridade Racial na composição do Legislativo – Artigo 34
O artigo 34 do “Emendão” incide na representatividade da população negra nos Legislativos Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, através da reserva de vagas de 1/3 para a próxima legislatura, progredindo para 2/5 e 1/2 para as legislaturas seguintes.
No Brasil, os mais de três séculos de escravidão contra a população negra formaram as bases da estrutura racista que ainda hoje não foi superada no país. No campo político, o racismo institucional também se percebe na composição do Congresso Nacional. Na Câmara, dos representantes eleitos em 2018, apenas 4,09% dos deputados se autodeclaravam pretos e 20,27% pardos. No Senado, 20% se declaram pretos ou pardos.
Minoritários na representação política, a população brasileira que se autodeclara preta ou parda é de 51%, de acordo com o Censo 2010. Em toda sua história, apenas um presidente negro governou o país: Nilo Peçanha, que assumiu após a morte do presidente Afonso Pena, em 1909, e governou por 17 meses.
O racismo estrutural que prejudica a participação da população negra na política brasileira, encontra na violência atual a maior expressão da herança escravocrata. De acordo com o Atlas da Violência (Fórum Brasileiro de Segurança Pública), em 2018, 75,7% das vítimas de homicídio no país eram negras. Em relação aos dez anos anteriores, esse dado representa um aumento de 11,5% dos casos, enquanto que o número de vítimas de homicídio entre pessoas não negras caiu 12,9%.
Dos 13,5 milhões das pessoas vivendo em extrema pobreza, 75% são pretos ou pardos (IBGE, 2018). Curioso observar que a participação da população negra na composição da Câmara Federal é inversamente proporcional aos índices de homicídios, desemprego e extrema pobreza. Enquanto representam 75% da população atingida por essas violações, na Câmara a população negra é de 25%.
Portanto, considerando esse histórico de sub-representatividade política e a urgência para proteger a vida da população negra e garantir a ela as mesmas condições sócio-econômicas que a população branca, defendemos a paridade racial na composição das candidaturas e no número de cadeiras legislativas.
· Consideramos a aprovação do artigo 34:
Art. 34. Inclua-se, onde couber, a seguinte modificação ao texto da Proposta de Emenda à Constituição em referência:
“Art. 2o No registro de candidaturas para as eleições aos cargos de Deputados Federais, Estaduais, Distritais e Vereadores, observar-se-ão, obrigatoriamente, no mínimo, a paridade de candidaturas entre brancos e negros.
§1o. Serão eleitos, na primeira eleição, federal, estadual ou municipal que se seguir à promulgação desta emenda constitucional, na forma da lei, respeitando-se as vagas conquistas por cada Partido, ao menos 1/3 de candidatos/as negros/as, observados os seguintes parâmetros:
a) Se obtida uma vaga, será ocupada pelo candidato ou candidata mais votado/a;
b) Se obtidas 2 vagas, serão ocupadas pelo/a candidato/a mais votado/a e pelo negro/a mais votado/a;
c) Se obtidas 3 vagas, serão ocupadas pelos mais votados, com a inclusão, no mínimo, de um/a candidato/a negro/a;
d) Se obtidas 4 vagas, serão ocupadas pelos mais votados, com a inclusão, no mínimo, de um/a negro/a;
e) Se obtidas 5 vagas, serão ocupadas pelos mais votados, com a inclusão, no mínimo, de 2 negros/as;
f) Se obtidas 6 vagas, serão ocupadas pelos mais votados, com a inclusão, no mínimo, de 2 negros/as.
§2o Nos casos em que o Partido conquistar vagas superiores às definidas nas alíneas do parágrafo anterior serão observadas a sistemática de preenchimento de
vagas ali definidas, de modo que, ao final da apuração, se tenha, consoante definido no §1o, o número mínimo de 1/3 de cadeiras conquistadas pelos/as candidatos/as negros/as.
§3o. Na segunda e terceira eleição federal, estadual ou municipal que se seguir à promulgação desta emenda constitucional, serão eleitos, na forma do §1o deste artigo, respectivamente, 2/5 e 1⁄2 de candidato/as negros/as.
§4o A lei de que trata o parágrafo 1o deverá ser editada pelo Congresso nacional no prazo máximo de sessenta dias.
3. Distritão – Artigos: 01 a 11, 29, 36, 42, 50 e 52
Boa parte dos artigos apresentados pelo “Emendão” propõe a substituição do atual sistema eleitoral proporcional pelo modelo batizado de “Distritão”. Esse sistema é rejeitado por praticamente todos os países do mundo, com exceção de experiências ocorridas no Afeganistão, Kuwait, Emirados Árabes Unidos, Iraque e Vanuatu.
No Japão, o modelo foi abandonado em 1990, por favorecer a lógica da disputa individual. No Brasil, a adoção do “Distritão” representaria um retrocesso diante dos esforços para ampliar a democracia participativa e diversificar a representatividade. As razões são as seguintes:
– O modelo enfraquece os partidos e, consequentemente, seu programa político, uma vez que personaliza as candidaturas. O esvaziamento das agremiações partidárias vai na contramão do fortalecimento da democracia, que pressupõe conteúdos programáticos e projetos coletivos de poder;
– O modelo desequilibra o processo eleitoral. Personalidades famosas, que dispõem de mídias próprias ou com alto poder aquisitivo para investir em sua própria candidatura teriam ampla vantagem em relação aos demais. A fama como critério, tende a esvaziar o debate programático;
– O modelo invisibiliza os eleitores dos municípios menores. Ao “descartar” os votos recebidos por candidatos não eleitos, o “Distritão” reduz o potencial de incidência dos municípios menores, que não reúnem um quantitativo de eleitores suficiente para eleger representantes da sua região. No modelo atual, nenhum voto é descartado, pois é contabilizado para o partido.
– O modelo estimula a prática do “clientelismo”. Ao limitar a representação da candidatura a um bairro ou distritos dentro de um município, o sistema prejudica candidaturas mais programáticas, que transcendem os limites físicos, favorecendo a formação de “currais eleitorais”. Historicamente no Brasil, essa delimitação sempre esteve associada ao “clientelismo”, onde a troca de “favores” entre o candidato e o eleitor, ou mesmo a coação, prevalecem sobre a apresentação de projetos e propostas de interesse coletivo;
– O modelo dificulta a diversificação e renovação dos quadros. Diante da tendência personalista das candidaturas, os partidos acabariam indicando celebridades ou priorizando a reeleição de mandatários, em detrimento de novas candidaturas. Consequentemente, também seria prejudicado o debate feito por candidaturas mais segmentadas.
– O modelo resulta em uma menor representatividade. Mulheres, indígenas e negros, que já são prejudicados pela atual estrutura política do país, teriam ainda menos representações se o “Distritão” passasse a vigorar. Levantamento feito pela Frente pelo Avanço dos Direitos Políticos das Mulheres aponta que se o modelo tivesse vigorado na eleição de 2018, haveria uma queda no número de representantes eleitas/os: mulheres (de 77 para 73), negros (de 125 para 117) e indígena (de uma para nenhuma).
É compreensível, portanto, que esse modelo seja rejeitado por praticamente todos os países do mundo. O personalismo estimulado pelo “Distritão” prejudica as construções coletivas e o debate programático, esvazia os partidos políticos e impede a diversidade na representação dos espaços de poder legislativos.
Além disso, a tendência à consolidação de “currais eleitorais” é preocupante, sobretudo considerando o contexto brasileiro. O Brasil possui boa parte de sua população submetida a territórios controlados por organizações criminosas: milícias, facções ligadas ao tráfico de armas e drogas, grileiros e pistoleiros. Limitar a participação de candidaturas a distritos fortaleceria esses grupos, que, através do financiamento e da coação, teriam condições de impedir candidaturas de adversários e eleger representantes aliados.
Portanto, rejeitamos o “Distritão”, inclusive suas variações, como o “Distrital Misto”.
Consideramos a rejeição integral dos seguintes artigos: 01, 02, 03, 04, 05, 06, 07, 08, 09, 10, 11, 29, 36, 42, 50 e 52.
4. Democracia direta e participativa – Artigos: 21 e 53
Toda e qualquer mudança no sistema político brasileiro deve seguir o caminho do respeito à participação da sociedade nas tomadas de decisão e garantia da soberania popular. Nesse sentido, alguns artigos que constam no “Emendão” apontam possibilidades de avanço, como também de retrocessos. Destacamos:
– Artigo 21:
A proposta abre a possibilidade para que, através de iniciativa popular, os mandatos possam ser revogados. Esse é um recurso positivo, uma vez que garante à população revogar mandatos que descumprirem o programa político apresentado à época da campanha eleitoral ou que tenham desvios de conduta durante a execução do cargo eletivo.
O voto não pode ser um “cheque em branco” para o representante. Portanto, a possibilidade de avaliação e revogação do mandato em curso tende a aumentar o compromisso do representante com seus eleitores e a sociedade civil, em geral.
· Consideramos a aprovação do artigo 21.
Art. 21. Na Proposta de Emenda à Constituição no 125, de 2011, acrescente-se, onde couber, a alteração do inciso IV no art. 14 e o acréscimo do art. 14-A na Constituição Federal, a convocação de eleição para fins de confirmação ou revogação de mandatos eletivos, por iniciativa popular, independente de calendário eleitoral regular:
“Art.14 ………………. ……………………………………………. ……………………………………………………. IV – voto popular de não confiança para fins de confirmação ou revogação de mandatos eletivos. ……………………………………(NR)”
“Art. 14-A. Podem ser submetidos ao voto popular de não confiança, para fins de confirmação ou revogação de mandatos, os eleitos pelo sistema majoritário em âmbito Federal, Estadual ou Municipal, que tenham atuação circunscrita ao Município, ao Estado e ao Distrito Federal e estejam no cargo há pelo menos um ano, na forma de lei complementar e observadas as seguintes disposições:
I – uma nova eleição será convocada mediante petição de iniciativa popular dirigida ao respectivo Tribunal Regional Eleitoral, subscrita por eleitores em número equivalente, no mínimo, a 10% (dez por cento) dos votos válidos dados na última eleição para o respectivo cargo; e, distribuídos em, pelo menos, dois terços da Federação, dos Estados ou Municípios, com o mínimo de 1% (um por cento) em cada um deles, salvo para prefeito;
II – É vedada a apresentação de petição popular de não confiança quando faltarem menos de seis meses para a data das eleições ordinárias;
III – a petição popular de não confiança não exige motivação específica, podendo versar, entre outras causas, sobre o descumprimento do programa de governo, atos incompatíveis com a ética e o decoro do cargo, faltas graves ou a mera insatisfação com o desempenho do mandatário;
IV – a Justiça Eleitoral verificará tão somente os requisitos formais da petição e, se atendidos, convocará, em até sessenta dias nova eleição;
V – o eleitorado da circunscrição se manifestará, mediante voto facultativo, acerca da confirmação ou revogação do mandato do titular do respectivo cargo;
VI – o eleitor poderá, na mesma oportunidade, se manifestar através do voto pela confirmação ou revogação do mandato, podendo, neste caso, escolher um novo mandatário entre os postulantes para completar o período de seu antecessor;
VII – para a aprovação da petição de não confiança será necessária a manifestação favorável da maioria absoluta do eleitorado da circunscrição; não sendo alcançada tal votação, o mandatário será confirmado no cargo e vedada a apresentação de nova petição popular de não confiança até o final do período de mandato;
VIII – o resultado da eleição implicará o imediato afastamento do mandatário do cargo;
IX – será considerado eleito:
a) nas circunscrições onde houver previsão de dois turnos de votação, o candidato que obtiver a maioria absoluta dos votos válidos, podendo haver um segundo turno entre os dois mais votados, se nenhum deles alcançar tal votação;
b) nas demais circunscrições, o candidato que obtiver a maioria dos votos válidos;
c) não atingida a maioria absoluta, o resultado será pela manutenção do mandato.
X – a revogação de mandato por decisão de voto popular de não confiança não importará para o mandatário afastado do cargo a perda ou suspensão de direitos políticos, inelegibilidade ou inabilitação para o exercício de função pública
– Artigo 53:
Na proposta, os projetos de lei de iniciativa popular deverão tramitar em regime de prioridade e poderão ser apresentados com a subscrição de pelo menos 100 mil eleitores. Consideramos fundamental esse instrumento para ampliar a capacidade de incidência da sociedade civil no Congresso.
Justamente por isso, consideramos baixa a adesão de 100 mil eleitores, sobretudo considerando a população brasileira de mais de 200 milhões de habitantes (IBGE, 2021) e aproximadamente 150 milhões de eleitores (TSE, 2020). Um número tão baixo de adesões pode resultar em um efeito reverso: fragilizar esse instrumento e ocasionar uma avalanche de projetos que acabe trancando pautas e impedindo que até mesmo os projetos de lei de iniciativa popular consigam avançar.
Dessa forma, defendemos que as regras atuais, que exigem a coleta de assinaturas de ao menos 1% dos eleitores, sejam mantidas. No entanto, acrescentamos que essas assinaturas possam ser coletadas em formato digital, ampliando a possibilidade de mobilização.
No mesmo artigo, há uma proposta de convocação de um plebiscito, em 2024, para definir o sistema de governo no Brasil, tendo como opções os sistemas: presidencialista, parlamentarista ou semi-presidencialista. Além de considerar essa discussão superada em debates anteriores, compreendemos que uma mudança tão radical no sistema de governo não pode ser feita de forma silenciosa e açodada.
Consideramos a exclusão dos seguintes parágrafos apresentados ao Artigo 53:
§ 2o A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, cem mil eleitores.
Art. 117. Fica convocado plebiscito de âmbito nacional para consultar o eleitorado sobre a adoção do sistema de governo no Brasil, a partir de 2027.
§ 1o O plebiscito de que trata o caput realizar-se-á no primeiro domingo de outubro de 2024, simultaneamente às eleições municipais, devendo o eleitorado ser chamado a escolher entre o sistema presidencialista, parlamentarista ou semi-presidencialista.
Em defesa da democracia e de um novo sistema político
Reconhecemos as imperfeições do atual sistema político eleitoral brasileiro, natural em qualquer país. Por isso, não rejeitamos os debates e contribuições que visam fortalecer a democracia, ampliar a participação direta e garantir a representatividade que faça jus à diversidade do povo brasileiro.
Justamente por isso, indicamos nossa preocupação com a forma com que a PEC 125/11 tem tramitado: em meio a uma crise sanitária sem precedentes no Brasil; sem amplo debate junto à sociedade e aos próprios partidos; com propostas que carecem de boas experiências, dados ou propósitos que a justifiquem; e sem acompanhar as transformações globais, sobretudo no que se refere às medidas que garantam a participação efetiva de mulheres e negros/as nos espaços representativos.
Além disso, o Brasil já experimentou recentemente algumas alterações no seu sistema eleitoral, a exemplo do fim das coligações partidárias, aprovação da cláusula de barreira e fim do financiamento privado de campanha feito por empresas. Mudanças significativas como essas precisam de tempo para ser experimentadas, decantadas e avaliadas. É preciso, portanto, amadurecer esse processo de mudança para identificar desafios e oportunidades para aperfeiçoar o sistema político e eleitoral brasileiro.
Assim, através desta nota técnica, a Plataforma dos Movimentos Sociais pela Reforma do Sistema Político visa contribuir com o debate público e reafirmar seu compromisso com a democracia, a diversidade, a política participativa e a construção coletiva de alternativas para o sistema político brasileiro.
Brasília, 25 de junho de 2021
Plataforma dos Movimentos Sociais pela Reforma do Sistema Político
