Por Oona Castro e Sivaldo Pereira da Silva*
Uma das características mais importantes da internet é a possibilidade de acessarmos ou publicarmos diversos tipos de conteúdos (vídeo, texto, áudio, imagem etc.) de forma livre, desde que isso não viole direitos de outras pessoas. Agora, imagine uma internet diferente, na qual as empresas que proveem acesso à rede teriam o poder de inspecionar onde você navega e tudo aquilo que você publica, cobrando preços distintos por isso. Neste cenário, para usar redes sociais, por exemplo, você precisaria contratar um plano específico. Baixar ou publicar vídeos e fotos também só seriam possíveis com pacotes adequados. E quem não tivesse recursos para pagar planos mais caros, teria de se contentar com o “básico”, só conseguindo, talvez, enviar e receber emails.
Ainda que esta descrição pareça bastante absurda, trata-se de um horizonte que poderia se tornar uma realidade se não fosse aquilo que chamamos de neutralidade de rede não fosse garantida por lei. A neutralidade de rede é um conceito consagrado mundialmente para designar o princípio segundo o qual todos os dados devem ser tratados de forma igualitária pelas empresas que fazem o serviço de conexão à internet. Isso impede uma operadora de banda larga ou de celular de fazer diferenciação de usuários, seja em razão da origem ou destino do dado (de onde vem e pra onde vai), seja quanto ao tipo conteúdo ou aplicação utilizada.
Quando a neutralidade de rede é garantida, as operadoras de telecomunicações são obrigadas a ser neutras em relação ao transporte de nossos dados na rede. Qualquer interferência neste livre trânsito, como dar prioridade ou o bloquear determinados sites, aplicativos ou conteúdos, caracteriza uma violação deste princípio.
O estudo mapeou os avanços e desafios da implementação deste princípio nos quatro países e identificou que, na maioria dos casos, os instrumentos normativos são contraditórios e confusos ou sustentam pouca ação das agências reguladoras em defendê-lo. Há situações ainda em que, apesar de formalmente garantir a neutralidade, a própria legislação, regulamentação ou o ente regulador fragilizam o princípio, seja por criar uma lista ampla de exceções que dão margem a interpretações incorretas ou mal intencionadas, seja por não prever uma forma consistente de fiscalização, não estipular claramente os procedimentos para abrigar denúncias ou simplesmente por não prever um sistema eficaz para aplicar punições às operadoras de telecomunicações.
Zero rating, o principal violador
Embora haja denúncias de bloqueios ou discriminação de tráfego de dados de modo mais direto, a principal forma de violação da neutralidade de rede são os planos de tarifa-zero, também conhecidos como zero rating. Tais planos são caracterizados pelas operadoras (principalmente de telefonia móvel) quando estas dão tratamento diferenciado a pacotes de dados de determinados sites ou aplicativos, privilegiando-os ao colocá-los como “serviços gratuitos”.
A prática de zero rating pelas empresas simula uma aparente vantagem para o consumidor, porém cria distorções ao priorizar alguns serviços em detrimento de outros. Tecnicamente, para favorecer um site ou aplicativo, uma operadora precisa lançar mão de ações discriminatórias, barrando determinados dados e liberando outros. Ou seja, para praticar a tarifa zero, a operadora viola a neutralidade de rede.
No Brasil, o Marco Civil da Internet e seu decreto regulamentador determinaram explicitamente a proibição de práticas anticoncorrenciais como esta. Nosa lei prevê apenas duas exceções para a quebra da neutralidade de rede. A primeira, em caso da necessidade técnica indispensável para gerenciar o fluxo de dados e garantir a prestação do serviço. Quando a rede está com uso intenso e congestionada, por exemplo, conteúdos de streaming (uma webconferência ou uma ligação de voz por IP) são tecnicamente prioritários frente a uma mensagem de email. Isso porque 20 ou 30 segundos de atraso em um e-mail não gera grandes danos, mas pode inviabilizar a comunicação numa transmissão ao vivo.
A outra exceção à neutralidade prevista do Marco Civil é a priorização de serviços de emergências. Por exemplo, em caso de uma catástrofe natural, pode ser necessário priorizar que mensagens vindas de determinadas áreas mais afetadas passem na frente no fluxo de dados; ou em caso de um caos generalizado e funcionamento precário da rede, apenas um tipo de mensagem pode ser priorizada (como mensagens instantâneas ao invés de vídeos), para garantir que as pessoas se comuniquem entre si e com autoridades. Em nenhum desses casos a prática de tarifa zero, que é uma ação comercial, se encaixa.
Apesar da sua ilegalidade, os planos de tarifa zero são abertamente oferecidos e divulgados pelas empresas no Brasil na forma de “promoções” que incluem acesso “gratuito” a ferramentas de mensagens instantâneas como o Whatsapp ou redes sociais como o Facebook. No Chile e a Colômbia, embora as leis defendam a neutralidade enquanto princípio e textualmente determinem que os pacotes de dados não sejam discriminados, os órgãos reguladores também ignoram essa afirmativa e permitem explicitamente o zero rating. No México, o estágio de regulamentação é menos avançado e não há legislação que se detenha sobre o tema.
A omissão dos órgãos reguladores
A omissão ou a interpretação enviesada de corporações privadas e também de entes reguladores é um problema comum nos países estudados. No Brasil, por exemplo, segmentos empresariais defendem que a oferta gratuita de acesso a alguns aplicativos específicos não geraria prejuízo, já que o consumidor poderia usar os dados restantes de seu pacote para acessar outros sites. Nesta linha de raciocínio, o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) considerou a prática de zero rating legítima no Brasil.
Organizações de defesa do consumidor, como a Proteste, estão recorrendo da decisão do Cade, argumentadno que o caso foi encerrado sem julgamento e sem que o órgão ouvisse a opinião de organizações como o Comitê Gestor da Internet e a Secretaria Nacional do Consumidor, vinculada ao Ministério da Justiça. O Ministério Público Federal também já entrou com denúncia contra a oferta desses planos.
No Chile, ocorreu algo semelhante. Pedro Huichalaf, ex-subsecretário de Telecomunicações daquele país, legitimou a prática da tarifa zero afirmando que, se o usuário tem um plano de dados e a operadora oferece um acesso sem custo, ali não há violação do princípio da neutralidade da rede. Para ele, o problema só existiria se o acesso a determinadas aplicações fosse permitido para quem não tem qualquer plano de dados contratado.
Além de menosprezar a questão técnica, a argumentação também ignora a concentração de audiência em alguns aplicativos gerada pela oferta diferenciada de serviços, e as consequências dessa prática para a livre concorrência e a inovação tecnológica. Afinal, privilegiar o acesso a determinados sites e aplicações via sua “gratuidade” cria um círculo vicioso no qual só aqueles com grande número de usuários ou maior poder econômico conseguem expandir suas bases, perpetuando a concentração e diminuindo a diversidade de acesso à fontes distintas.
Fato é que, enquanto as operadoras que disputam lugar no mercado querem ter a liberdade de lançar mão desse tipo de oferta, fortalecendo o hábito de uso de dados de internet por sua base de clientes e disputando novos consumidores, e as aplicações também tem interesse em ampliar seus usuários e o tempo que eles passam em suas plataformas mobile, os órgãos reguladores parecem não querer mexer nesse vespeiro.
Embora o princípio da neutralidade seja fundamental para evitar que um pequeno grupo de agentes determine privilegiados e desprivilegiados na rede – garantindo assim um ambiente aberto e isonômico, melhor para todos – determinar o fim de ofertas de dados gratuitos parece, num primeiro momento, uma medida deveras impopular. Mas ela é necessária.
Recomendações
Indo além da prática de tarifa zero, no que se refere a violações da neutralidade via bloqueios ou degradação de dados, com exceção da Colômbia, todos os países registraram denúncias. Porém, nenhum deles possui uma capacidade fiscalizadora desenvolvida e ativa para acompanhar de perto as operações técnicas das empresas. Como dizer se a sua ligação em um programa de voz sobre IP com o Skype, por exemplo, caiu porque a conexão falhou casualmente ou porque foi derrubada por um robô propositalmente?
Por isso, uma das recomendações indicadas pela pequisa é incentivar o desenvolvimento de ferramentas que contribuam para a fiscalização, pelos usuários e pelos órgãos reguladores, da efetivação do princípio da neutralidade de rede. Outra recomendação é subsidiar o Judiciário com informações técnicas relevantes para as tomadas de decisão, a fim de construir uma jurisprudência de acordo com a legislação e com a proteção ao direito do consumidor.
Apoiada pela AccessNow, a pesquisa foi coordenada pelo Intervozes no Brasil e Derechos Digitales no Chile. Participaram também a Fundación Karisma, da Colômbia, e R3D, do México. A íntegra do estudo pode ser acessada aqui.
* Oona Castro é jornalista e coordenadora de conteúdo no Instituto Nupef. Sivaldo Pereira da Silva é doutor em Comunicação, com pós-doutorado em Democracia Digital, e professor da Faculdade de Comunicação da Universidade de Brasília. Ambos são associados do Intervozes e coordenaram a pesquisa sobre neutralidade de rede citada neste artigo.