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Como se dá a distribuição de poder em conselhos e conferências nacionais?


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Ana Claudia Chaves Teixeira
Clóvis Henrique Leite de Souza
Paula Pompeu Fiuza de Lima*

Como se dá a distribuição de poder dentro das arenas participativas? Há diferenças significativas a depender do tipo de conselho ou conferência? Vamos olhar aqui para o modo de funcionamento adotado nos regimentos ou leis porque ele revela elementos que podem sinalizar quais grupos ou pessoas têm mais capacidade de influência. As normas contidas nesses documentos revelam, por exemplo, como se constrói a pauta e como ocorre a deliberação. Embora as formas de distribuição do poder em conselhos e conferências variem em cada contexto específico, e o que está escrito no “papel” possa ser diferente na prática, entendemos que as “regras do jogo”, as metodologias adotadas revelam limites e potenciais. Este artigo tem duas funções: apontar como, ao menos legalmente, o poder interno está distribuído, e por outro lado, indicar algumas inovações nesses espaços que têm permitido ampliar a capacidade de influência de distintos setores e grupos.  A pergunta que nos motivou a escrever este artigo foi: é possível inovar criativamente ou os espaços participativos constituídos reproduzirão as mesmas práticas políticas encontradas em outras esferas da democracia?

Quem está no comando e quem faz a pauta dos conselhos?

Na pesquisa** que realizamos, foi possível notar que a forma de escolha da presidência nos conselhos indica que há pouco espaço para a alternância nessa posição de poder. No que se refere à escolha do presidente, em 43 dos 59 dos conselhos nacionais pesquisados o presidente é o próprio ministro, chefe do órgão ou titular de um cargo específico. Em dois conselhos o ministro indica quem será o presidente do conselho. Essa predominância de conselhos coordenados pelo titular da pasta ao qual o colegiado está vinculado indica uma concentração de poder nas mãos do governo. Se por um lado o fato de a presidência do conselho ser ocupada por um ministro de Estado pode indicar mais comprometimento do ministério com relação às decisões tomadas e seus encaminhamentos, por outro, pode concentrar ainda mais o poder de decisão naquele que já ocupa um cargo de mando. Mas alguns conselhos têm uma prática diferente. Em 11 deles os presidentes são escolhidos entre os próprios integrantes do colegiado.

As prerrogativas do presidente também dizem muito a respeito das relações de poder existentes no interior dos espaços participativos. Em 33 dos 59 conselhos pesquisados, o presidente possui o voto de qualidade, ou seja, pode definir a decisão em caso de empate. Em 24 conselhos é prevista a possibilidade de o presidente tomar decisões ad referendum, ou seja, ele pode tomar alguma decisão e consultar o conselho depois da decisão já tomada. Considerando que a maior parte dos colegiados está sob o comando do governo, tais prerrogativas contribuem para a concentração de poder.

Algumas inovações: Alguns conselhos, como o de saúde, assistência social e de economia solidária, buscaram diminuir as assimetrias de poder entre o presidente e o pleno criando instâncias intermediárias como a mesa diretora, presidência ampliada, comitê permanente, entre outros. Em geral, seus membros são escolhidos por meio de eleições, e em algum dos casos, há a obrigação de incluir ao menos um representante de cada segmento do conselho. No total, há 12 conselhos que preveem instâncias de coordenação política.

A maneira de formulação da pauta também revela as assimetrias de poder existentes nos conselhos. Com os dados disponíveis, percebemos que em metade dos conselhos pesquisados quem elabora a pauta é a Secretaria Executiva, que é vinculada ao governo sendo, muitas vezes coordenada diretamente pelo presidente do conselho. Em 30% dos conselhos, a pauta é definida pelo presidente, sendo que em mais de 60% desses conselhos o presidente é o próprio ministro ou titular de um cargo específico. Portanto, em geral, o poder de formular a pauta também se concentra nas mãos do governo. Quando há a presença de alguma das instâncias de coordenação política, como a mesa diretora, presidência ampliada ou comitê permanente, em geral é ela que se responsabiliza pela formulação da pauta, o que indica que a presença de poderes intermediários pode desconcentrar o poder nas mãos do governo. Nos conselhos de saúde, assistência social, cidades, cultura, economia solidária, desenvolvimento econômico e social e política cultural, essas instâncias são responsáveis pela formulação da pauta.

A organização dos conselhos facilita a distribuição de poder?

Em um órgão colegiado, espera-se que a existência de grupos de trabalho e comissões permita mais aprofundamento nas discussões e construção de argumentos mais consolidados para nortear as decisões. Nesses grupos e comissões, os membros do conselho poderiam ter mais possibilidade de trazer pontos de vista diferentes, que dificilmente seriam discutidos na plenária. Na pesquisa realizada, há relatos indicando que as principais disputas dentro de alguns conselhos ocorrem dentro das comissões, visto que são nesses espaços que os detalhes de uma proposta são decididos. É comum, inclusive, que os conselheiros confiem nos pareceres dados pelas comissões, apenas referendando o que é proposto por esses grupos.

As comissões poderiam ser comparadas a filtros pelos quais, se uma proposta passa, sobrevivendo a todas as disputas políticas, é bem possível que seja aceita pelos outros integrantes. Nesse sentido, embora comissões e grupos temáticos pareçam ser somente um meio de dividir o trabalho, eles possuem um papel muito importante para distribuir o poder dentro do conselho. No entanto, há um risco de que o excesso de atividades em grupos e comissões possa esvaziar a plenária e até bloquear a explicitação das disputas de poder para aqueles que não participam das comissões.

Somente com a observação da dinâmica dos conselhos é possível perceber se grupos e comissões contribuem com a qualificação do debate ou se acabam por deslocar o lugar do conflito. De toda forma, a existência desses espaços poderia diminuir as assimetrias de poder entre os conselheiros. A boa notícia é que em 48 dos 59 conselhos pesquisados, há a previsão da criação dessas instâncias. Isso indica que na organização dos conselhos há um potencial para a distribuição de poder. Afinal, nas diferentes comissões a interação é ampliada e a coordenação dos trabalhos diversificada.

E nas conferências o poder está nas mãos de quem?

As conferências, por não serem permanentes e sim transitórias, dificultam a cristalização na distribuição de poder. Ou seja, as conferências, pelo seu modo de organização, têm o potencial de incluir diferentes sujeitos políticos e estimular maior dinâmica na disputa de poder. No entanto, parece predominar um modo de funcionamento que complica a realização desse potencial.

As conferências, pela amplitude do processo, mas em especial pela cultura de participação que nos constitui, têm sido realizadas como grandes assembleias. Mesmo quando existem grupos de trabalho que antecedem as plenárias, privilegia-se a fala, facilitando a expressão de alguns e bloqueando a de outros. Afinal, nem todos temos as mesmas habilidades na argumentação em público.

Além disso, o formato de assembleia diminui o potencial de interatividade na reunião de tantas pessoas. Isso faz a fala se concentrar em alguns, pois seria impraticável possibilitar a expressão individual de milhares de pessoas. Quando algumas pessoas são escolhidas, ou melhor, legitimadas como porta-vozes elas acabam por concentrar o poder que poderia estar mais distribuído. O desafio é mesmo fazer muita gente opinar sobre vários temas em pouco tempo, sem que aplausos, vaias e levantamento de crachás sejam as únicas formas de expressão de preferências para aqueles que conseguem prestar atenção no que acontece nessas reuniões.

Algumas inovações: Para superar tal desafio algumas conferências têm buscado alternativas metodológicas. O trabalho em subgrupos para ampliar a interação entre os participantes é um exemplo simples e cada vez mais usado. Também têm sido experimentadas estratégias para facilitar a visualização dos conteúdos em debate e para estimular o diálogo propositivo, por exemplo, utilizando perguntas motivadoras. Mas não basta ter somente o trabalho em grupo, é preciso também tomar decisões, chegar a acordos possíveis. Por isso, aliado ao debate em grupo, diferentes conferências já adotaram ferramentas de votação eletrônica e a priorização como processo de escolha coletiva das propostas.

De toda forma, as conferências, por serem espaços agregadores de múltiplos sujeitos, não deixam de ser também palco para quem quer, literalmente, aparecer. A diferença é transformar o palco em palanque e aí podemos nos perguntar se a questão é o espaço ou o uso que se faz dele. Os usos políticos são mais que legítimos, mas o monopólio, seja por indivíduos ou coletivos, contradiz a intenção de distribuição de poder. E se a questão é como são utilizadas as conferências, cabe a quem participa não tornar-se audiência em auditório e sim interlocutor em grupos, corredores e áreas livres.

Por isso, a divisão em grupos de trabalho é tão importante para possibilitar a fala de quem não se sente à vontade de falar em uma plenária cheia. E em conferências com grande número de participantes mais de um grupo de trabalho para cada eixo temático tem sido utilizado, diminuindo o número de pessoas em cada sala, facilitando assim o diálogo que pode ser ainda mais qualificado quando há atividades em subgrupos. Plenárias intermediárias ou temáticas foram espaços criados para a pactuação das propostas de um mesmo eixo discutido em diferentes grupos de trabalho.

Seja nos grupos ou nas plenárias, quem conduz os debates tem um poder significativo. Não é pouco comum observar casos em que o mediador dos diálogos é parcial, valorizando algumas falas em detrimento de outras ou até mesmo direcionando a conversa em um sentido. Por isso, algumas conferências optaram pela contratação de equipes de mediadores profissionais. Sem um envolvimento direto com as causas em questão, a mediação pode incentivar atitude e práticas democráticas, embora sem o conhecimento específico possam acontecer falhas de conteúdo que, certamente, serão observadas por participantes atentos.

De toda forma, profissional ou voluntário, o papel de um mediador é garantir que mais gente possa ser escutada e minimizar barreiras de comunicação, sejam elas empecilhos materiais (instrumentais e técnicos) ou culturais (posturas). A grande tarefa dessas pessoas em espaços participativos é garantir que os trabalhos ocorram com liberdade, transparência, confiança, cooperação, respeito à diversidade e horizontalidade.

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Os espaços de conselhos e conferências foram pensados em geral tanto como controle social sobre as políticas públicas, como grandes momentos de pactuação, nos quais as diferenças poderiam ser explicitadas e de alguma forma “resolvidas”. Mas será que os métodos adotados hoje permitem esta explicitação? Como foi possível perceber, há inovações metodológicas. Nas conferências, a cada dia tem se reforçado o papel do mediador e da combinação entre trabalhos em grupos e momentos de pacto coletivo. Nos conselhos, há a presidência escolhida entre os membros, bem como houve a criação da mesa diretora, presidência ampliada ou comitê permanente, além de grupos de trabalhos e comissões. Todas são iniciativas que buscam trazer as “vozes dissonantes” para o debate, para se chegar aos acordos possíveis. Talvez o que ainda faltem sejam formas de trabalho que permitam tanto explicitar os consensos possíveis, quanto permitir que sejam explicitados os conflitos que não forem possíveis resolver, porque nesses casos (pelo menos até aquele momento) as posições são  opostas e até contraditórias.

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*Este artigo foi elaborado de forma totalmente compartilhada. Os nomes dos autores estão em ordem alfabética, o que não representa qualquer diferença de contribuição.

**Pesquisa Pólis, Inesc, “Arquitetura da Participação no Brasil”, acesse o relatório: http://www.polis.org.br/uploads/1262/1262.pdf ou www.inesc.org.br/biblioteca/publicacoes/livros/2012/relatorio-final-arquitetura-da-participacao-no-brasil-avancos-e-desafios